2019年，視聽內容政策監管顯示出更加宏觀、引導性強、注重方法的特質。

繼2018年隆重紀念改革開放40周年后，2019年又迎來了慶祝新中國成立70周年。

隨著廣電總局多年發力廣電熒屏凈化、網絡視頻精品化，視聽內容發展趨勢整體向好。 2019年，視聽內容政策監管顯示出更加宏觀、引導性強、注重方法的特質。具體表現為：一個關鍵——“高質量發展”，兩項重點——“媒體融合”與“宣傳展播”，三種理念——“統籌管理”“綜合治理”與“科技協理”，四大難點——廣告、播出機構、短視頻以及網絡播放量。

▍一個關鍵：高質量發展

有數量缺質量，有“高原”缺“高峰”?廣電的回應，是“高質量發展”。

作為一份少見的綱領性文件，于2019年8月發布的《關于推動廣播電視和網絡視聽產業高質量發展的意見》提出了眾多頗為“大膽”的設想與突破性的構思。如：

——鼓勵優勢產業區域率先發展?！巴苿咏洕A較好、廣播電視和網絡視聽資源比較集中、產業優勢突出的地區、省區以及國家中心城市、城市群率先發展，形成文化產業乃至地區國民經濟發展的戰略高地。”

——研究放寬市場準入條件?！胺e極引導社會力量進入廣播電視和網絡視聽產業，增強市場活力，指導民營企業參與廣播電視公共服務領域建設?！?/p>

——推進國有廣電的公司制和股份制改造。“在允許社會資本進入的領域，支持國有資本和民營資本資源整合和交叉持股，探索推動混合所有制改革試點?！?/p>

——鼓勵廣電企業對接金融市場。“有針對性地在各類資本市場融資，加強與銀行、基金、保險、擔保、融資租賃等機構合作，解決資金需求?！?/p>

這份涵蓋了內容、技術、市場、對外傳播、政策管理等各個方面的綱領性文件，體現出主管部門對行業尤其是廣播電視行業的基本判斷——文件開頭便指出，該意見是“結合廣播電視行業實際”，目的是“加快推動我國廣播電視和網絡視聽產業高質量發展”。

值得注意的是，《關于推動廣播電視和網絡視聽產業高質量發展的意見》將撬動高質量發展的支點歸結為“產業”，是對傳統“國有”“事業性質”的廣電行業在認識論上的重大進步。 事實上，這也可看作是主管部門在對廣電與網絡統籌一體管理的經驗中，對廣電行業發展的一次集中總結與反思，以及希望作出改革的迫切要求。 該意見于2019年8月發布，之前的數次活動已經初露改革端倪。

6月14日，推進長三角地區廣播電視一體化高質量創新性發展座談會在上海召開，上海、江蘇、浙江、安徽四地的廣電局、廣電臺相關負責人出席會議，廣電總局局長聶辰席指出，長三角地區廣播電視發展要突出“一體化”，以協同合作全力服務國家戰略實施，并且要“站在全局和戰略高度，增強思想自覺和行動自覺”，發展要突出“高質量”，當好廣播電視做強做優的排頭兵。

此外，據廣電總局官網報道，7月，聶辰席在宣傳司全面從嚴治黨年中督責中指出，廣電總局下一步還要研究推動衛視頻道優化播出結構，實現改版升級。 基于《意見》第八條“發揮高質量產業基地(園區)的輻射帶動作用”，廣電總局規劃財務司以極高的效率，在幾個月內便批復了“中國(成都)網絡視聽產業基地”“中國(湖北)網絡視聽產業園”，發布了《關于推動國家廣播電視和網絡視聽產業基地(園區)建設發展的通知》，并宣布“開展2019年度國家廣播電視和網絡視聽產業發展項目庫申報工作”。

《意見》第九條“提升品牌展會的市場影響力”、第十條“擴大廣播電視對外貿易和文化交流”等，則是對廣電總局近年來持續擴展廣電影響力在政策上的再肯定、再鼓勵。 2019年，第二十五屆上海電視節頒獎典禮上，廣電總局首次向在中國電視劇海外推廣工作中表現突出的演藝人員授予榮譽稱號，劉燁、胡歌、閆妮、黃磊、海清等演員成為首批“中國電視劇海外推廣大使”;典禮還特別設立了“組委會特別獎——國際傳播獎”，電視劇《雞毛飛上天》《小別離》獲此殊榮。

另外，廣電總局于年內推出“視聽中國—中國電視節目海外播映計劃”，舉辦“亞洲文明對話大會”特色活動之“亞洲影視周”優秀電視節目展播活動，并在第十五屆中國國際動漫節上舉辦了“中國動漫走出去推介會”，都展示出以政府力量推動走出去的姿態。

▍兩項重點：媒體融合、宣傳展播

2018年年底，廣電總局新設媒體融合發展司，對廣電媒體的融合發展進行專門的引導與管理。

今年，眾多動作顯示出廣電總局在媒體融合理論、實踐兩個層面共同發力的意愿。 在理論層面，廣電總局發布《關于建立“國家廣播電視總局媒體融合發展專家庫”的通知》，通過建立專家庫，“凝聚最廣泛力量，匯集全行業智慧，貫徹落實好中央‘推動媒體融合發展、構建全媒體傳播格局’重大戰略部署，為廣電總局推進媒體融合發展決策提供重要參考，提升廣電總局廣播電視行業治理體系和治理能力現代化水平”。建設初期，專家庫包括“優秀專家學者”和“優秀行業從業人員”兩個子庫。

在實踐層面，廣電總局媒體融合司發布《關于開展廣播電視媒體融合典型案例、先導單位、成長項目征集和評選工作的通知》，對于3類案例的選擇，意在“及時總結推廣廣播電視媒體融合工作中的典型做法和先進經驗，積極支持發展潛力大的成長項目”。 在理論與實踐相結合層面，廣電總局推動創建“廣播電視媒體融合發展創新中心”。

在相關通知中，該中心的主要任務為理論研究、模式探索、技術應用以及項目孵化，在提煉出具有推廣價值的廣播電視媒體融合發展的理論模式的同時，推進在現實中的轉化與落地，亦提供創新空間與孵化平臺。

對中心發展，廣電總局提出將采取鼓勵先行先試、優化資源配置、優先納入發展規劃等多種方式。

為迎接新中國成立70周年重大節點，廣電總局展開了一次較高規格的宣傳展播動員，涉及宣傳司、電視劇司、網絡視聽節目管理司、國際合作司等廣電總局有關視聽內容管理的各個部門，類別也涉及紀錄片、動畫片、電視節目、電視劇、網絡視聽節目等各個領域。 其中，電視劇、網絡視聽節目因其顯著的市場屬性被特別重視。

3月29日及6月11日，廣電總局電視劇司先后召開電視劇播出工作會議、慶祝新中國成立70周年部分省級衛視播出調度會。 前者參會人員包含總臺、全國34家省級衛視及主要視頻網站負責人員，而后者則只包含北京、湖南、上海東方等13家省級電視臺負責人及相關人員，對排名靠前、影響力較大的衛視明確了統一部署、統一調度、統一編排的調控指導原則。

對網絡視聽節目，廣電總局網絡視聽節目管理司“下手”可謂更早，于年初1月便召開了2019年精品工程推進工作調研座談會，先是由小范圍入手，召集央視網等視聽網站、節目制作機構共16家單位相關負責人;

9月份的重點視聽網站協調會上，參會人員擴展至總局監管中心、部分省局、重點視聽網站、IPTV機構、互聯網電視機構，確認了國慶期間24小時值班、快速響應的要求。

▍三種理念：統籌管理、綜合治理、科技協理

完善事前引導、事中管控、事后評價的統籌管理機制，顯示出廣電總局近年來行政管理水平的不斷提高。 值得注意的是，相比統籌管理應用已然完備的電視劇領域(百部重點選題規劃、內容管理工作專題會議、劇本扶持研討會)，2019年這樣的統籌管理模式進一步完善，延伸至電視節目、紀錄片、動畫片的選題，以及網絡視聽節目創作雙備案機制、研評機制的建立。

3月，廣電總局辦公廳發布《關于公布2019年重點廣播電視節目、紀錄片、動畫片創意選題的通知》，確定3類節目重點選題分別為18個、19個、5個，其目標在于“進一步推動廣播電視節目、紀錄片、動畫片精品創作生產，圍繞慶祝新中國成立70周年、全面建成小康社會、建黨100周年等重要時間節點、重大宣傳主題”，體現出對3類節目的創作指導，事實是加強了事前引導的部分。

配合3類節目創新創優、扶持引導等政策，節目領域建立了較為完備的統籌管理理念。 網絡視聽領域，年初廣電總局發布《關于網絡視聽節目信息備案系統升級的通知》，指出廣電總局對“網絡劇、微電影等網絡視聽節目信息備案系統”進行了升級，并對相關信息報備方式作了調整。

對比之前的制度要求，新規的變化主要體現在備案主體由視頻平臺改為制作機構，拍攝前的規劃備案號與招商/首頁推薦前的上線備案號“雙備案”缺一不可，且需公示。 此外，11月，由網絡視聽節目管理司發布的新聞指出，廣電總局已經建立了優秀網絡視聽節目創作研評機制。

該機制主要包括：每月對優質節目通報表揚、舉辦優秀節目研討會、組織平臺與制作方開展創作座談會、深入大型網絡視聽機構調研等。

此前，由廣電總局政策法規司于4月發布的消息可知，廣電總局已經梳理完成了“互聯網+監管”事項目錄清單65項子項，并按要求上報國務院辦公廳，這將有利于“完善事中事后監管，不斷提升監管能力和水平”。

基于社會道德、公序良俗之上高級別的綜合治理模式，是2019年廣電總局治理理念的第二個特色。

4月，《國家廣播電視總局令(第3號)：未成年人節目管理規定》發布。這份長達5000多字的文件對未成年人節目的制作、播出、監督、管理作了極為全面的規定，僅第九條“未成年人節目不得含有下列內容”便規定了暴力血腥、涉性、早戀、詆毀傳統文化、歪曲烈士事跡等16類內容;對中插廣告的要求也細致到題材、播放時間、代言人年齡等，規定之細已十分接近法律法規的水平。

而《規定》指出，應“注重保護尊重未成年人的隱私和人格尊嚴等合法權益，堅持教育保護并重，實行社會共治，防止未成年人節目出現商業化、成人化和過度娛樂化傾向”的目標，也顯示出此規定是基于社會道德、公序良俗之上，已然達到社會規范層面的內容治理。

此外，廣電總局政策法規司還發布了《總局關于實行“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，普法對象涵蓋廣電系統內、行政相對人、社會公眾，并提出了基本方法論，如面向社會公眾的普法便包含3點，“緊密結合廣播電視熱點難點問題開展普法;充分利用廣播電視立法過程開展普法;積極指導廣播電視行業主體開展法治節目、作品創作傳播工作。”

隨著《廣播電視法》的制定提上日程，轉變單一行政思維、向公眾普及廣電法將是一項長期艱巨的任務。 9月，廣電總局也與中國政法大學簽署了戰略合作協議，揭牌“廣播電視政策法規研究基地”，希望這一基地能為治理能力現代化提供“高水平智力服務和法學理論支撐”。

廣電如何在大視頻產業中尋求自己的位置?抓住高清化的技術契機，把握有線電視網絡的固有優勢，借助新科技打開新局面，是廣電總局治理理念的第三個特色。

9月，廣電總局傳媒機構管理司發布消息稱，2019前三季度，廣電總局已批準114個電視頻道實施高清播出，是2018年同期的2.2倍。

截至目前，全國各級播出機構經批準高清播出的電視頻道已達331個(不含付費頻道)，其中中央廣播電視總臺境內播出的高清頻道22個，高清化比例為92%;省級上星綜合頻道26個，高清化比例為84%。

有線電視網絡的發展思路是相匹配的。3月，全國有線電視網絡融合發展戰略合作簽約活動舉行，中國廣電宣布與中信集團、阿里巴巴合作，意在進一步推進“全國一網”。

按照合作協議，中國廣電與中信集團和阿里巴巴在全國有線電視網絡整合發展、改造升級、產品開發和運營管理中形成戰略聯盟，各自投入相關優勢資源，“共同努力將廣電網絡打造成新型的媒體融合傳輸網、數字文化傳播網、數字經濟基礎網和國家戰略資源網”。

今年8月，廣電總局還會同中宣部等共六部門聯合印發《關于促進文化和科技深度融合的指導意見》，提出了加快黨報黨刊、通訊社、電臺電視臺等網絡化改造和技術升級，探索將人工智能運用于新聞采集、生產、分發、接收、反饋中，推動超高清內容制作、交易、版權保護全鏈條體系建設，利用VR/AR技術實現內容傳播精細化與沉浸化等技術命題。

▍四大難點：廣告、播出機構、短視頻、網絡播放量

11月1日，廣電總局辦公廳發布的《關于加強“雙11”期間網絡視聽電子商務直播節目和廣告節目管理的通知》，是總局少有的專項針對網絡廣告的治理政策。加大公益廣告播出力度，助力脫貧攻堅，“廣告也要講導向”正在進入網絡視聽領域。

今年9月，廣電總局與國務院扶貧辦聯合下發《關于進一步做好廣播電視和網絡視聽精準扶貧工作的通知》，也將網絡視聽廣告納入“正能量”的范疇內。 多年來，廣告一直是廣電總局嚴肅管控的對象。

年內，廣電總局分別對廣東廣播電視臺珠江電影頻道廣告播出嚴重違規問題(廣電辦發〔2019〕188號)，延邊衛視頻道、寧夏廣播電視臺影視頻道廣告播出嚴重違規問題(廣電發〔2019〕4號)，以及江西廣播電視臺公共·農業頻道廣告嚴重違規問題(廣電發〔2018〕85號)進行通報;責令立即停止播出“椰樹牌椰汁”“力補金秋膠囊”“強身牌四子填精膠囊”部分版本廣告(廣電辦發〔2019〕69號)，停止播出影視劇項目非法集資類廣告(廣電辦發〔2019〕92號)。

今年，廣電總局傳媒機構管理司加大了對播出機構的違規處理力度。今年以來，結合播出機構換發許可證工作，廣電總局對全國地級以上473家播出機構進行了普查。

11月，針對檢查中發現的違規情節嚴重的兩家播出機構，廣電總局予以其全國通報批評并暫停部分頻道播出的處理。同時，河北、河南、陜西3省廣電局結合檢查情況，分別對本省的違規播出機構進行了全省通報批評。 11月20日，“央視頻”正式上線，廣電“國家隊”加入短視頻“紅?！薄ｋS著短視頻占據主流大眾視野，主流規范與主流平臺的引領作用變得同等重要。

今年1月，網絡視聽服務學會發布《網絡短視頻內容審核標準細則》和《網絡短視頻平臺管理規范》，前者共計100條，指明了網絡短視頻內容審核基本標準，規定網絡播放的短視頻節目，其標題、名稱、評論、彈幕、表情包等，及其語言、表演、字幕、背景中不得出現21類內容。

《網絡短視頻平臺管理規范》則再次明確了應當持有《信息網絡傳播視聽節目許可證》(AVSP)等法律法規規定的相關資質，并要求網絡短視頻平臺建立總編輯內容管理負責制度、實行節目內容先審后播制度等。

去年，廣電總局發力推進收視綜合評價大數據系統，而據廣電總局網絡視聽節目管理司1月發布的消息，今年年初，網絡視聽節目管理司指導監督網絡視聽節目服務機構，以全面反映網絡視聽節目的導向意義、社會價值和影響力為目標要求，規范節目綜合評價行業行為。

1月18日，優酷關閉全站前臺播放量數據顯示，啟用“熱度指數”，即是落實總局關于防止網絡視聽節目片面強調點擊量與堅決打擊點擊量造假行為的要求，積極推動網絡視聽節目綜合評價體系建設之舉，這也是繼去年9月愛奇藝關閉前臺播放量數據以來，第二家宣布關閉前臺播放量數據的頭部視頻平臺。